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浅析我国人民陪审员的选任、考核和履职保障相关问题
作者:李可  发布时间:2018-05-29 17:14:16 打印 字号: | |

就国内而言,人民陪审员机制不单是一种独特的政治制度,同时也是一项关键的司法制度,它有着两种鲜明的特征:一是审判独立,二是司法民主,这种制度不单提供了民众参与司法活动的途径,也反映了民众对司法进行监督的意愿,同时彰显了司法民主与公正的时代理念。笔者在此对现有的机制进行分析,并且联系司法实际操作的有关内容,总结现行人民陪审员选任机制的不足,浅议我国人民陪审员考核和履职保障等相关问题并分析成因及对策,提出合理的改革建议。 

 

第一章 人民陪审员的选任

所谓人民陪审员选任机制,就是利用法律规定的程序来确定陪审员的所有制度的集合。选任机制作为一项重要制度,是陪审制度发挥作用的核心环节,同时是陪审员能够充分行使参审权的首要前提。这种机制的关键点在于,确定的陪审员需要具备什么条件、满足何种要求以及怎样规划完整的选任环节,这直接影响到陪审制度能否发挥实效,进而影响到司法价值目标能否得到实现。因为这种机制不单单是对司法民主倡导的践行,同时也有利于改善法院审判制度的运转成效,所以,联系现实情况将各类机制推向科学化的轨道有着非凡的意义。

一、人民陪审员的选任条件

为适应新环境的要求,经过长时间的探讨,全国人大常委会于2004年通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(下文将其叫做《决定》),其属于单行法的范畴,针对人民陪审方面的事宜做出了详细的规定,给人民陪审机制改革打开了新的篇章。同年底,最高法和司法部联合制定了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(下文将其叫做《实施意见》),其对陪审员的选用、组织学习、考评等方面作出了具体要求,给现实中的陪审机制提供了良好的指引。另外,《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》对持续更新、健全人民陪审机制作出了要求,并提出在此过程中不仅要拓宽人民陪审员的选任和参审范围,而且要在此基础上提高人民陪审员参与司法审判活动的规范性,打造出高效的管理体系,将相关保障工作以及奖惩工作完成好。2015年,经过大量的调研以及探讨工作后,最高法和司法部又发布了《人民陪审员制度改革试点方案》,该方案进一步指明了陪审员选任工作的变革要点以及日后走向。

《决定》第4条的内容指出,只有满足了以下要求,才能成为人民陪审员:(1)拥护中华人民共和国宪法;(2)年满二十三周岁;(3)品行良好、公道正派;(4)身体良好,通常需接受过本科或以上程度的教育。《实施意见》第2条同样指出,要想成为陪审员,应该接受过本科或以上程度的教育。但也有特例,比如说在特殊地区,或是年纪超限然而在当地非常有声望的个体,对学历的要求可合理宽松一些。同时,《决定》第5条和第6条规定:人大常委会中的成员,公、法、检、国安等司法领域的从业者,由于不法活动接受过刑法惩戒的个体,被清除出公职队伍的个体,以及律师都不能成为陪审员。

从这里能够看出,就国内陪审员选用而言,不单存在硬性条件,同时也存在排他性要求。从硬性条件来看,具备相应政治素质、道德品行以及身体条件外,还需符合相应年龄和学历要求。从实际情况来看,大多数人民陪审员为人大代表、政协委员、老师、其他机关公职人员,而现实生活中虽不满足学历要求但拥有丰富社会经验,秉持公正之心的部分中老年人反而更能胜任陪审员的角色,选任门栏的设置达不到民众广泛参与司法审判活动并进行民主监督的目的。选任条件导致了人民陪审员逐渐呈现高学历、高素质的“精英化”特点,对此不同人持不同看法,有部分人认为这一特点有悖民主化的初衷,使得民主审判被局限为仅为少数精英群体服务。也有另外一部分人认为人民陪审员“精英化”是人民陪审制度发展的必然趋势,要求人民陪审员具备基本法律素质和一定知识储备、社会阅历对体现司法公正,避免资源浪费,杜绝陪而不审具有重要意义,若陪审员各项素质达不到审判需要,将会给司法审判活动带来各种不确定因素,甚至阻碍审判的顺利进行。笔者认为,虽然根据现行人民陪审员选任制度和程序遴选出的多为具有一定的社会阅历与实践经验的公职人员、行业精英和社会学者,他们能够快速熟悉审判业务,尽快投入审判工作当中,但也常常因本职工作和陪审工作发生冲突导致不能正常履行陪审职责,为了保证人民陪审最大限度实现司法民主,应秉持选任对象兼具广泛性和随机性的原则,可以适当放宽人民陪审员选任标准,降低学历限制,细化政治考察工作,深入候选者的工作单位、社区等进行考察,精选出更能代表基层民众的人民陪审员,基于才能进行任用,而不是基于学历进行任用,进一步扩充陪审员队伍。

二、人民陪审员的选任程序

在陪审员的选用程序方面有较为详细的规定,《决定》第78条指出:在选用陪审员的时候,有关法院应该从实际工作需求出发,提请相同级别的人大常委会进行审批。满足陪审员要求的个体,可通过他的工作单位向法院举荐,也可通过他的户口所在地的相关单位向法院举荐,也可通过自荐的方式,之后相关法院和同一级别的司法行政单位一起进行查验,然后通过院长确定陪审员的备选人员,提请同一级别的人大常委会进行核定。《实施意见》第68条也做了相似规定:基层法院依据审核资料和名额方面的限制明确陪审员的备选人员,并且通过院长提请同一级别的人大常委会进行核定。在选择陪审员的备选人员时,应该多方吸纳来自各个领域、不同阶层的个体,以便能够扩增陪审员的覆盖面。此外,对于某个公民而言,其只能在一个法院中从事陪审活动。

由上述规定可见,我国人民陪审员的选任采用自荐和他荐并行的双推荐模式,且基层法院是选任人民陪审员的核心主体,既可以对本院陪审员的名额提出建议又主导着陪审员选任工作的始终,同级的司法行政机关和人大常委会仅处于被动的配合地位,甚至更多地表现为形式主义。实践证明,人民陪审员选任制度规定的预想效果和实际效果存在一定的偏差,因为法院既是司法审判活动的组织单位又是选任人民陪审员的主要机构,所以在选用陪审员的时候,法院往往会基于自身角度来评价各个人员,从备选者的政治素养、专业知识到审理案件的高效便捷性都会成为法院考虑人选的首要问题,进而可能偏向选择具有法律专业知识的群体,以此来减轻法官的审判压力。笔者认为,对此应当一分为二来看,某个个体能不能成为陪审员,可以说很大程度上决定权在法院手里,尽管这会对陪审员的主观方面产生一些作用进而减弱陪审机制的约束和监督功能,然而从另一个角度来看,也有利于让选任工作变得高效,确保陪审活动能够有序开展。所以,在对陪审员选任流程进行规划时,应该遵从公正、公开的准则,合理规定法律的权限,降低法院对陪审员选任的管控程度,并且加强同一级别的人大常委会、政府对整个流程的监管,既对法院的提名行为进行监督,又对人民陪审员选任对象进行审查,这样可以从一定程度上避免法院在选任上过于主观,确保最终任用人员的独立性。

三、我国人民陪审员选任机制的缺陷、成因及对策

由于新时期人民陪审制度改革是为适应具有本国特色司法体制革新应运而生的,相关法律法规从制定、适用、发现问题到改革完善都需要经历漫长的过程,各类机制均有滞后性特点,而改革是建立在实践和数据统计的基础之上的,故而导致了人民陪审员的初选人选缺乏广泛性;人民陪审员的选任机构缺乏科学合理性;在选用的过程中充斥着过多的行政色彩;有关的配合机制尚不完善。

笔者的观点是,首先应该健全、优化陪审员选用机制的配套机制,比如说奖惩制度等。《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》指出,若人民陪审员存在由于不法活动接受刑法的处罚、被清除出公职队伍等情况,应当免除其人民陪审员的职务。我提出以下几点建议:1、当选参与案件审判的人民陪审员非因个人原因而无法履行其陪审职责的应当免除其责任,可由人民陪审员候补人员代替其履行陪审职责。2、当选参与案件审判的人民陪审员如果在培训期间表现不好或有其他不良现象的应取消其参审资格,以此惩戒。3、对于那些在审判活动期间表现良好并充分发挥其陪审作用的人民陪审员有应适当的给予精神上或物质上的奖励,以此来促成陪审员的职业成就感,并且激起社会大众加入到司法活动中的热情。

其次应该提高初选后人民陪审员选任的合理性,在具体选任参与案件审理的人民陪审员时,在根据需要从人民陪审员候选人中选出参与案件审理人员的同时,也应充分做好准备工作,主要有以下几方面:1、建立初选陪审员人才库,对适格的人民陪审员选任对象做简单的统计,在随机抽出的人民陪审员候选人之后,应通过对这些人员的工作单位或居住地的居委会进行简单调查,以完善这些人员的资料并保存,进而保证陪审员备选人员能够顺利地加入到审判工作中来。2、在确定选任人员时,应该坚持公正、公开为原则,避免滋生腐败,而且应该询问并尊重人民陪审员候选人的意见,之后人民法院对选出的人员名单进行审核与公示,切勿过高看中学历和背景,没有违反禁止性规定即可,确保陪审员的随机性。3、法院把最后确定的加入到审判工作中来的陪审员名单上报时,人大常委会需要仔细核查并且将监管落实到位,通过这种方式,有助于让相关的选任单位互相约束、互相监督。

 

第二章 人民陪审员的考核

《实施意见》第15条指出,对陪审员的工作进行考评时,应该由法院形成相应的考评体系,并且向同一级别的政府司法单位征询看法。在考评时,应该重点关注他们的工作业绩如何、思想状况如何、能否严于律己等等。

可以将对人民陪审员的考核规定具体理解为基层法院应当制定陪审员的考核办法,且应当会同同级司法行政机关表彰和奖励有突出事迹的优秀陪审员。在进行考评时,既要关注年度的考评,同时也要关注平时的考评,整体衡量陪审员的工作业绩、思想状况等相关方面,从而争取将陪审工作应有的效用全部展现出来,改善陪审工作的成效。

通过分析,笔者归纳了陪审员考评工作中反应出的不足:1.当下还应该继续扩充陪审员队伍,其人数不能满足需求,和法官人数、工作量等并不匹配。2.应该强化对陪审员们的管理,提供更多的学习机会,因为他们中的大部分均有其他工作,较为繁忙,并且人员分布不集中,使得相关的管理工作、培训等方面都难以开展。3.缺乏对人民陪审员的监督。当下,错判追责机制还不完善,还不存在针对陪审员的错判追责规定。4.有陪审员参加的审判工作的质量还较差。首先,相关案件类型过于局限,陪审员仅可以对特定类型的案件提出意见,而较少涉及较为繁复的民商、行政案件。其次,有很多陪审员掌握的法律内容还不够,尽管参与过集中学习,然而不能熟练运用法律知识,在掌控庭审方面还有所欠缺。绝大多数陪审员在提出意见时,往往基于道德以及常识角度,或是听从大家的见解,这就导致了陪审机制流于形式。对于以上问题笔者认为可以采取以下几种措施:1.深入调研,夯实基础。应该听取来自各个方向的见解,为探讨、形成陪审员考核制度提供良好的条件。2.健全制度,强化管理。清晰指出陪审员的具体责任,为他们设立相应的档案,将考评结果和奖惩联系起来,进而强化他们的责任心,深化他们的陪审观念。并且,还应该强化对他们的监管,形成合理的退出机制。3.统筹规划,形成体系。以形成高效、合理的成套考评指标的方式,将陪审员的工作情况、能力等方面和这些指标对应起来,公正、全面地对他们进行衡量。4.区别情况,切合实际。应该全面认识到各个层次的法院、各个业务单位的陪审员在工作方向、专业性等方面的区别,有针对性的形成指标体系以及考评方式。

第三章 人民陪审员履职保障相关问题

一、人民陪审员的培训

《实施意见》第1014条指出:确定陪审员被任用,在他们正式开展陪审工作以前,必须组织他们集中学习;法院从自身审理活动的现实出发,形成针对陪审员的培训方案,并且指定专门部分进行培训;给陪审员提供的学习内容,应该能够迎合他们开展陪审工作的需求。培训的覆盖面应该足够大,必须涉及基本法律内容、审理活动的原则、道德标准等;法院以及有关单位和基层组织应当为陪审员参加培训提供便利和保障。

上述规定表明,培训应当以提升人民陪审员履职能力和业务素养为重心,培训方式采用分阶式培训,岗前培训,任期内培训、特类案件培训等方式相结合,培训内容以程序性法律知识为主,实体法律为辅,一手抓职业道德、庭审规则等法律知识强化,一手抓保密规定、调解方法等综合素质提升,将培训推向常态化、高效化、多元化的轨道,以此来规范审理工作、强化司法威严、提升陪审员的陪审工作热情。

二、人民陪审员的参审补助

《决定》第18条和第19条规定:陪审员由于开展陪审工作而支付的交通、饮食等方面的款项,法院对此应该进行补贴。如果陪审员没有稳定收入,在其开展陪审工作的时候,法院应该依据工作时间长短,参考本地前一个年度的工资均值,向其发放一定金额的补贴。陪审员由于开展陪审工作拥有获得相应补贴的权利,法院以及有关司法行政单位向他们发放的补贴,应该统计入各自的经费中,并且通过同一级别的财政提供支持。

从这里能够看出,相应补贴对于确保陪审员完成好陪审工作来说是必要的,这些补贴涉及很多方面,比如说交通、材料、食宿等等。向陪审员发放特定金额的补贴有助于提升他们的积极性,推动他们全身心地投身于陪审工作。所以,应该设立专门的陪审经费,尽力获得财政资金的支持,向陪审员发放一定金额的补贴,减少他们的忧虑,让他们能够为陪审工作献出更多的力量。

三、人民陪审员履职保障制度

1、不公开陪审员的个人信息

能不能维护好陪审员们的个人隐私,不单单和他们自身利益有着较大的关联,同时也关系着陪审机制能否高效运转。所以,保证他们的隐私不泄露,是将陪审机制的效用全面展现的关键前提。维护好陪审员们的隐私,对确保他们中立地、没有后顾之忧地完成相关工作大有裨益,并且可以强化他们完成陪审工作的信心。在对陪审机制进行变革时,应该针对维护陪审员的隐私做出清晰的规定,通过立法的方式来保障他们的权益。变革中确定的试点法院应该通过累积经验,对维护陪审员隐私作出详细的要求,让他们在开展陪审工作时不再担忧,为陪审机制高效运转保驾护航。

2、为陪审员提供人身安全保障

全面保障陪审员的安全,是强化他们的参与信心,提高陪审机制震慑力的关键条件。为确保他们能够客观地处理案件,应该形成、完善相关的安全举措。强化工作场合的监管,将安检工作落实到位,防范有关主体把危险品带进法院。及时惩戒藐视法律威严、违背庭审规则、扰乱审判秩序等不法活动,如果情节较重,达到涉罪标准的应该通过刑法进行惩处。

最后,我认为我国现行人民陪审员各项制度在司法实践中仍然存有缺陷,需要通过改革对其进行完善,以达到提高人民陪审员选任科学性、考核合理性、培训多样性、补助充分性、履职安全性的目标。人民陪审员各项机制的改革不仅要结合我国现状,更要借鉴外国先进经验,还需立足于我国司法改革的方向和理念,只有这样,才可以确保陪审活动的有序开展,才可以将其效用较大程度的展现出来,最终强化法院审判活动的公开性、民主性。

 

参考文献

一、著作、编著及译著类

[1]江伟主编.民事诉讼法学关键问题[M].北京:中国人民大学出版社,2010.

[2]彭小龙著.非职业法官研究:理念、制度与实践[M].北京:北京大学出版社,2012.

二、期刊类

[1]胡夏冰.为人民陪审员履职提供坚实保障[N].人民法院报,2015-05-04.

[2]马平丽.对建立健全人民陪审员绩效考评体系的思考[J].行政与法,2009,(43.

三、学位论文类

[1]朱红霞.人民陪审员选任机制改革[D].福建:华侨大学,2016.

[2]王锐.论我国人民陪审员的选任机制[D].广东:广东财经大学,2015.

四、电子文献类

[1]张敏.海淀法院从五个方面加强人民陪审员队伍建设 

http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2013/09/id/1095705.shtml

[2] 周拥军. 含山法院人民陪审员扩大参审机制效果显

http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/02/id/1553796.shtml

 

来源:七星区人民法院
责任编辑:邬红艳